激活一江春水 ——聚焦法官员额制改革系列报道之一

编者按

　　中央全面深化改革领导小组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出建立法官员额制，把高素质人才充实到办案一线。最高人民法院发布的“四五纲要”进一步明确提出“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理”。实行法官员额制，对于推进法院队伍正规化、专业化、职业化建设至关重要，是落实司法责任制的基石。本轮司法体制的四项改革中，员额制改革成为重点和难点，关系到本轮司法体制改革的成败，必须坚定不移地按照中央要求推进。改革是不断发现问题、暴露问题、解决问题的过程，需要认真总结经验，坚持需求导向，强化问题意识，才能实现体制机制的不断优化。本报从今日起，在“你提问 我采访”专栏中推出“聚焦法官员额制改革”系列报道，重点回应广大读者关心的员额制改革难点热点问题，凝聚共识，增强改革信心，促进改革积极稳妥进行。

　　7月1日，在全国高级法院院长座谈会上，18个司法改革试点的高级人民法院院长汇报交流试点工作情况，其中，法官员额制改革的进展成为院长们汇报的重点。

　　法官员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官队伍正规化、专业化、职业化的重要制度，是司法责任制的基石。目前，这项改革正在试点法院有序推进，为随后在全国法院的全面铺开提供了“可复制的经验”。

　　一项动“奶酪”的改革

　　法官员额制，被认为是一项动法官“奶酪”的改革。

　　2014年6月，中央全面深化改革领导小组会议第三次审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干司法体制改革的重点难点问题确定了政策导向，其中一个重要政策导向就是要对法官实行有别于普通公务员的管理制度，建立法官员额制，把高素质人才充实到办案一线。

　　《意见》的发布，正式吹响了法官员额制改革的号角。

　　“法官员额制”一词，首次写入最高人民法院的正式文件，是在2014年7月发布的《人民法院第四个五年改革纲要》当中，其中明确“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。”

　　根据中央有关部门的要求，改革后，法官员额比例应控制在中央政法专项编制39%以内。据统计，员额制改革前，各地法院具有助理审判员和审判员资格的人员比例普遍占60%左右，员额制改革意味着相当一部分法官将失去审判资格，只能在法院中从事审判辅助工作和司法行政工作。

　　“中央确定的员额比例社会各界比较认可，是各地执行的最高限，而不是入门线。”今年4月17日，中央政法委书记孟建柱在司法体制改革试点工作专题座谈会上强调，员额制的落实关系到这轮司法体制改革的成败，要严格控制员额比例不动摇，制定实施员额制方案要稳妥。“必须下决心实行法官、检察官员额制改革，敢于动真碰硬，有效改变法官、检察官素质良莠不齐的状况，真正让素质高的人进入员额，让高素质的人在一线办案。”

　　“在目前司法机关人员分类管理的改革中，员额制是实现司法队伍精英化的重要举措，其方向是正确的。‘还权’就应当将司法权完整地交给这样的司法精英，这样的精英才会依法独立公正地行使职权，而司法责任制在这一前提下才能得以落实。” 华东政法大学司法学研究院教授崔永东认为。

　　把“减法”变成“加法”

　　潘惠仪，广东省佛山市顺德区人民法院的一名主审法官，经过层层选拔，2014年下半年，这位“80后”顺利进入员额。

　　“现在跟以前非常不一样，我必须独立裁判案件、独立写判决。虽然压力更大了，但这正是我们法律人所追求的。”她说。

　　“法官员额制，激活了司法机构的一池静水。”上海交通大学凯原法学院院长季卫东如是评价法官员额制改革。

　　之所以能把“静水”变成“活水”，是因为法官员额制的改革做了一种前所未有的“减法”。表面上，和过去相比，它对进入法官员额的人数作了一个“减法”，实际上还暗含着以顺应司法规律、提高审判质效为目的的另外两种“减法”。

　　“减法”一是通过优化人员结构、科学分类管理和精确划分职能，使广大法官从繁冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，专心致志行使判断权和裁决权。

　　“减法”二是通过建立科学的人员分类方法、业绩评价体系和法官问责办法，完善不适任法官的退出机制，减少非办案岗位占用的法官员额。

　　作为一项旨在提高审判质效和司法公信的“增量改革”，法官员额制先“减”后“加”，完美地做到了从“减法”到“加法”的转变。

　　贵州是18个司法改革试点地区之一。在法官员额制改革中，贵州高院提出了“彻底的、动态的、精细化的员额制”的改革思路，对试点法院近三年的2.2万多件案件办案单位时间进行测算，根据各试点法院案件总数、类型、单位办案时间等综合因素确定员额人数，并建立了动态调整机制，非裁判员额法官安排在立案、执行、研究室等岗位，成了作为裁判法官的“蓄水池”，通过建立法官员额进出机制，随时予以递补。

　　“改革的效果已初步体现，法官尊荣感明显增强，审判质效稳步提升，法官人均结案数有了较大幅度上升，缩短了案件审理周期，当庭裁判率也大幅提高。”贵州高院院长孙潮表示。

　　“案多人少”应对之策

　　全国首家知识产权审判专业机构——北京知识产权法院成立之初，就实行了主审法官员额制。据了解，该院自2014年11月成立以来，已受理案件4000多件，保守估计全年收案数量不会低于1万件。目前该院只有25名法官员额，压力之大，可想而知。

　　北京知识产权法院院长宿迟表示，为了解决“案多人少”的问题，今年该院会再次进行法官遴选，把主审法官名额增加到33名。

　　有着同样案件压力的法院，不只是北京知产法院一家。广东省广州市天河区人民法院，收案量从2002年的3万件激增到2014年的3.8万件，三年来法官人均办案量高达300多件，“白加黑、五加二”已是常态。

　　“如何在改革中既符合法官员额的要求，又解决好案多人少的矛盾，是我们面临的最大挑战。”天河区人民法院院长甘正培表示，“在确定员额时，应尽量避免一刀切，应根据各地区经济发展状况、实际案件数量、人员结构情况等因素来确定，尤其应对基层法院、案多人少矛盾突出的法院给予倾斜。”

　　其实，各试点法院在改革实施过程中，对法官员额比例有了充足的思想准备，采取各种措施统筹安排，严格执行中央确定的法官员额比例和相关政策，并留有余地，为优秀人才留下入额空间。

　　吉林高院将所有入额法官全部派到一线办案，实际办案力量不降反升，一线办案法官由改革前108名增加到126名，办案法官比例由原来的46.8%提高到100%。吉林高院还针对不同地区法院案件分布不均衡问题，在全省法院政法专项编制内建立动态调整机制，统筹调整不同法院之间法官员额，较好地解决了一些法院之间案件不均的问题。

　　青海从实际出发，确定了以比例制为主、定额制为辅的原则，大多数法院采取比例制，少量法院采取定额制确定法官员额，采取定额制的法院主要是那些编制少、案件量少的牧区基层法院。

　　全国高级法院院长座谈会闭幕式上，最高人民法院常务副院长沈德咏在谈到法官员额制改革时强调，改革既要有理想，又要接地气。要规范法官遴选程序，充分发挥法官遴选委员会的专业把关作用，逐步完善法官绩效评估体系，积极探索建立法官员额动态管理机制，妥善解决好领导干部进入法官员额的问题。