上海推进司法体制改革：破冰之旅经验可复制推

2014年6月6日，这一天注定成为中国法治进程中一个意义非凡的坐标。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了中央政法委《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，翻开了中国司法体制改革历史性的一页。

　　2014年7月12日，根据中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志的指示精神和中央司改领导小组部署，上海在全国率先拉开司法体制改革大幕，选择市二中院、市检察二分院及徐汇、闵行、宝山区法院、检察院共8个单位，开展先行试点。2015年4月23日，上海召开全面推进司法体制改革试点工作会议，在全市三级法院、检察院全面推开试点。

　　中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在十届市委六次全会上指出，上海要举全市之力，坚决贯彻落实党中央和总书记的要求，完成司法体制改革试点，确保可复制可推广。

　　“司法权是中央事权，上海司法体制改革遵循和执行的是中央精神，必须着眼于国家司法体制改革的大局大势，坚持改革的正确方向，坚持中央顶层设计与上海司法实践相结合，积极稳妥有序地推进。”上海市委常委、市委政法委书记姜平同志说，“市委政法委应当切实发挥牵头抓总、指导协调、督促推动的作用，做到把握方向不动摇、破解难题不退缩、有效推进不停步。”

　　司法体制改革，是在“四个全面”战略布局之下的关键“落子”。回顾上海司法体制改革整整一年的“破冰之旅”，可谓步稳蹄疾、众志成城，形成了一批可复制、可推广的经验。

　　实行员额制

　　“让法官更像法官，检察官更像检察官”

　　为了优化人员结构，强化办案力量，上海率先探索法官、检察官员额制，建立以法官、检察官为核心的人员分类管理体系，推动法官、检察官队伍专业化、职业化建设。

　　在改革中，上海将法院、检察院工作人员分为法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，以及司法行政管理人员，并确定了3类人员分别占队伍总数33%、52%、15%的员额比例。这样，就能确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。

　　事实上，在改革之前，上海各单位法官、检察官的员额比例普遍超出33%。其中在职法官占在编干部总数约56%，在职检察官占在编干部总数约71%。要完成员额目标，涉及每一名同志的切身利益，可谓困难重重，为此全市上下做了大量思想政治工作。

　　“员额制的核心在于让法官、检察官真正回归其职业本源，让法官更像法官，让检察官更像检察官。”上海市委政法委副书记、上海司法体制改革试点工作推进小组办公室主任王教生同志介绍，为了达到这一目的，上海采取“双向选择、自愿转岗一批，竞争上岗、退出一批，内部调整、调出一批”等措施，不仅有效解决了人员分类定岗问题，而且保证了司法队伍的稳定和优化。

　　在先行试点法院、检察院中，首批入额法官、检察官员额比例分别为27.6%、29.9%，均未用足33%的员额。改革敢于“动自己的奶酪”，这给法官、检察官队伍未来职业发展留足了空间。

　　记者了解到，上海司法改革后明确规定，入额法官、检察官都要亲自办案，包括院长、检察长、庭长，审判委员会、检察委员会委员也要亲力亲为，并对办案情况实行年终考核。考核不合格的，依法按程序退出员额。对此，徐汇区人民法院知识产权庭庭长王利民深有感触，“司改以后，所有的院庭长都编入了29个合议庭担任审判长。我作为庭长同样必须到一线办案，近一年以来，我作为审判长主审了知识产权的刑事民事案件达140多件。”

　　2014年9月5日，上海首次任命了289名法官助理、检察官助理，这是新中国成立以来我国产生的首批法官助理、检察官助理。法官助理、检察官助理全部编入专业合议庭或主任检察官办案组，主要负责审阅案卷、组织庭前证据交换、草拟法律文书、协助开展侦查、采取强制措施等工作。

　　由于法官、检察官员额要降到33%，许多人担心，案件量逐年见涨，法官、检察官人数却要压缩，会不会加剧案多人少的矛盾？数字是最好的答案。记者了解到，改革以后，2014年，4家先行试点法院共受理各类案件117803件，占全市法院受理案件的五分之一，审结116527件，同比分别上升9.9%和12.59%。2015年1至6月，全市法院共受理各类案件29.93万件，审结28.01万件，同比分别上升15.8%和11.3%。

　　上海市高级人民法院院长崔亚东对此分析，“实行员额制后，法官总数少了，但一线办案的法官多了，审判一线的人数实际增加了18.5%，法官与审判辅助人员的配比由原来的1:0.75增加到1:1.5，法官的事务性工作负担大大减轻，促进了办案质量和效率的提升。因此，改革有效缓解了案多人少的矛盾，而不是加剧了矛盾。”

　　完善司法责任制

　　“让审理者裁判、由裁判者负责”

　　“让审理者裁判、由裁判者负责”，是司法亲历性的要求。改革之前，上海各级法院检察院也存在“审者不判、判者不审”的问题，办案效率低，责任追究难。为此，上海抓住放权、监督两个关键，探索了一些有效举措。

　　为了把“放权”做到位，上海市采取了3项措施。一是规范文书签发制度，明确院、庭长对自己没有主审的案件不再签发裁判文书。二是完善审委会、检委会工作机制，审委会、检委会重点讨论对法律适用意见有较大分歧的重大疑难复杂案件。三是规定行政岗位管理职责，院长、检察长、庭长主要负责审核程序性事项、监督管理办案质量效率等，确保不再通过“行政化审批”进行个案管理。同时，建立法官、检察官联席会议制度，既为法官检察官办案提供专业咨询，又为业务交流搭建了有效平台。

　　“过去办案实行三级审批制。一个案件要经过承办人、科长和分管检察长三级把关。”宝山区检察院侦监科殷岩桦深有体会，“检察官办案责任制对我们的挑战和触动很大。阅卷、复核证据等工作都要更加细心了。”

　　法官、检察官有独立办案的职权，更要有明确的制约和监督。上海积极保障和推动司法人员依法履职尽责，严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》以及《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。上海还提出了一个全新的概念——“权力清单”，出台了一系列制度。凡在权力清单范围内的职责“必须为”，凡权力清单没有授权的“不可为”。同时，建立执法档案，实行办案质量全程管控，严格执行错案责任追究，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。

　　“检察官权力清单是落实检察院办案责任制的一个核心内容，要让检察官真正成为执法办案的主体。”上海市人民检察院检察长陈旭说，“我们还有两项监督措施，一是15类案件必须由检察长审核把关；二是对宣告无罪或者由于办案质量造成国家赔偿或执法事故，要评估明确责任。这两项措施对于确保司法公正会起到重要的作用。”

　　试点法院、检察院改革后，司法权力运行机制进一步优化，大大提高了办案质量和效率，也使人民群众充分感受到了改革带来的变化。上海市人大代表、律师孙洪林说，“改革后办案更加规范透明了，法官和检察官更专业、更敬业、也更有担当了。律师们普遍感到，法官的办案效率和质量有了明显提高，距离司法改革的目标越来越近了。”